社会人文

    文章的核心观点是，大部制之大，一方面应当是管的范围大，另一方面是管的程度深、力度大。划清权力边界，大部制才能大起来。同时指出，推进大部制改革，在人员编制的问题上不是说财政供养的人越少越好，而是公共服务质量越高越好。建设廉洁高效的服务型政府并不必然要减少公务员编制，而是要根据经济社会发展的实际需要决定增加还是减少编制。

    文章指出，“美国的能源部联邦雇员和合同雇用人员超过10万人，年度预算超过230亿美元。美国国土安全部有18万雇员，农业部有10万雇员，环境署的人员编制比中国环保部多60倍。”“据专家介绍，在600多万人口的香港，政府房屋署有9000名公务员，新加坡的相应机构有3000名公务员。……香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助仅32个工作人员。按照我国劳动保障部的规定，每一万人配备一个劳动监察人员，深圳按900万外来劳动者计算，也应配备900人的监察队伍，而实际上深圳只有43人。这或许就是现阶段我国政府公共服务质量还不够高的一个原因。”“为什么它们要这么多公务员呢？就是因为即使是‘中央’政府，它们也是管执行的，在它们的权力范围内，大量的事情是这些部门自己做了，而不是像我国，中央政府部门只管发文件，地方政府才管执行。”

    如果这些数字属实的话，无疑是发人深思。此前，我们看到有关这个问题的连篇累牍的报道，普遍认为相对于美国、日本等发达国家而言，中国的政府机构是如何之臃肿，中国的公务员数量是如何之多？总认为是人浮于事惹的祸。对于“大、小、多、少”问题，直观的认识多一些，简单的处理多一些，比如下岗、减员增效等等；对于如何科学划分职能，如何加强监督和执行层面，如何合理调配使用人员，如何充分调动全社会的积极性考虑得少一些，实际操作中对中国“人多”这个基本现实针对性少一些。

    长期以来，各级存在“人浮于事”的现象，比如“以文件贯彻文件”、“以会议落实会议”等，从表面上看，“文山会海”是工作人员太多或作风飘浮的缘故，事实上不完全是这样。据笔者所知，目前不少省直机关一个处室单位仅有五六个工作人员，到市直机关很多是单干科（室）仅有一个工作人员，而仅这些工作人员一年到头、从上到下却要组织或参加数十场会议，制定或贯彻数十个文件，有的处室单位多达数百个，这些人已被逼到分身无术的境地，哪有时间和精力深入调查研究，哪有时间和精力来具体贯彻落实？凭心而论，这么大的国家，广大的人群需求和纷繁复杂的事务，才可能有这么多的会议和文件，事实上每个会议和文件都有实实在在的事要去做，由于各级都没有足够的时间和精力来贯彻落实，只能“以文件贯彻文件”、“以会议落实会议”，从而又加剧了“文山会海”现象。最终导致很多事情停留在了决策层面，出现了监督层面的“缺位”和执行层面的“落空”也就在所难免，或说是顺理成章的。

    据新闻报道，继安徽当涂粮库案后，黑龙江富锦九〇粮库又爆出库粮亏空案，库中大量陈化粮不翼而飞。当地知情者透露，参与盗粮的有粮库负责人、过磅员、装卸工、保安、临时工等；并虚报仓储量套取国家给予陈化粮的补贴费，以及农发行的粮食保管费，涉案金额可能过亿。对如此严重的案件，我们不禁要问，是谁给了他们熊心豹子胆？网民“北冥鲲鹏1221”指出，“硕鼠”的张狂还是缘于平时的监管不利，如果平时严格按照制度去监督检查，还会出现这种情况吗？这种监督上“缺位”，执行上的“落空”，除了要主观上多找原因，是不是客观上也有原因呢？如果有足够人员和制度保证，自上而下每个月都进行监督检查，那么结果就不会是这样。我们很多一阵风似的突击检查和严打措施，比如“3.15”行动会收到立竿见影的一些成效，但终不是长久之计。目前佳木斯已成立联合调查组调查此案，但显得为时已晚。然而话说回来，如果我们意识到了必须通过充实与经济发展相适应的人员力量和建立长效机制，加强监督和执行层面并开始付之行动，那么什么时候都不晚。

    党的十七大报告中经济目标首用人均概念，并对如何转变发展方式提出了新的要求。在这种大背景之下，如何深入贯彻落实科学发展观，推进新一轮政府机构改革；如何建设廉洁高效的服务型政府，提高公共服务质量；如何处理好质与量的关系，实事求是地解决“大、小、多、少”问题，值得思考。

    记得评论家童大焕说过，中国几千年来最不缺的是宏大理想，最缺的付著实践的具体行动（大意）。希望我们不断深入的实践能换来更多真知，并更好地用来指导新的实践。 

附：《国际经验借鉴：大部制大在哪》   

    在实施《国务院机构改革方案》的时候，我们迫切需要深入研究一些问题。大部制改革所要解决的问题，主要是解决国家治理结构中横向和纵向的权力关系问题，只有划清中央政府的部与部之间和中央与地方政府之间的两方面权力边界，大部门体制才能建立起来。

    应当说，目前的大部制改革方案，主要是着眼于中央政府部门横向的权力边界划分的。比如说，国家发改委、财政部、中国人民银行在自身职能作出调整的同时，还要建立部门间的协调机制。将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理等等，目的主要是在中央政府部门之间重新分配职能和权力关系。但事实上，这样的划分是不是合理，还有待纵向的中央政府和地方政府之间的权力划分的检验：中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位，但治理的效果最终是体现在地方，如果中央政府和地方政府的权力关系划分不当，无论是大部制，还是小部制，都可能治理无效。也就是说，划清纵向的权力关系对于实行大部制改革来说，和解决横向关系问题同等重要的。然而，似乎目前问题尚未提上议事日程。

    在中央政府和地方政府的关系问题上，就许多政府职能而言，或许问题主要在于中央政府要不要“亲自”执行的问题。比如说国家环保部，此次改革后其主要职责是：拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。但是，目前我国在环境保护方面治理低效的原因，是地方经济利益日益强大而环保执法权力有限，要解决这个问题，恐怕最好的办法就是要改变目前有中央政府制定政策、地方政府执行政策的治理模式，而改为由中央政府直接执行的模式，才可能达到改革的目的。

    在实行“大部制”经验比较丰富的一些国家和地区如美国就是这样做的。事实上，在美国以及其他一些国家和地区，所谓大部制，就是既依法制定法规规章以及各种各样的政策，也要依法执行这些法规规章和政策。美国的能源部联邦雇员和合同雇用人员超过10万人，年度预算超过230亿美元。美国国土安全部有18万雇员，农业部有10万雇员，环境署的人员编制比中国环保部多60倍。为什么它们要这么多公务员呢？就是因为即使是“中央”政府，它们也是管执行的，在它们的权力范围内，大量的事情是这些部门自己做了，而不是像我国，中央政府部门只管发文件，地方政府才管执行。也就是说，大部制之大，一方面应当是管的范围大，另一方面是管的程度深、力度大。

    当然，并不是中央政府所有部门都应当是大部门，许多公共服务职能更需要在地方政府实行“大部门体制”。在执行公共服务职能的时候，往往要面对最广大的人群和纷繁复杂的事务，人少了解决不了问题。据专家介绍，在600多万人口的香港，政府房屋署有9000名公务员，新加坡的相应机构有3000名公务员。在国家成立住房和城乡建设部的时候，是不是也要像它们这样做，显然是十分现实的问题。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助仅32个工作人员。按照我国劳动保障部的规定，每一万人配备一个劳动监察人员，深圳按900万外来劳动者计算，也应配备900人的监察队伍，而实际上深圳只有43人。这或许就是现阶段我国政府公共服务质量还不够高的一个原因。

    由此可见，推进大部制改革，在人员编制的问题上我们还要转变观念。不是说财政供养的人越少越好，而是公共服务质量越高越好。建设廉洁高效的服务型政府并不必然要减少公务员编制，而是要根据经济社会发展的实际需要决定增加还是减少编制。从大部制所必须履行的公共服务职能的需要来看，很可能只有大规模增加工作人员才能真正“大”起来。（蔡永飞）

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